Þorsteinn Pálsson:

Áhrif valdheimilda forsetans á þingræðið

Erindi á lagadeginum 6. maí 2011

 

Stjórnarskráin gerir ráð fyrir ákveðnu samspili valdheimilda forseta Íslands og Alþingis. Spurningin sem mér er ætlað að svara er hver áhrif beiting valdheimilda forsetans hefur haft á þingræðið. Svarið er skýrt: Þau voru engin á síðustu öld en býsna mikil á fyrstu árum þessarar aldar.

Síðan þarf að greina hvort þau áhrif eru til bóta eða vandræða. Loks er ástæða til að ræða hvort aðrar leiðir eru skynsamlegri í ljósi almannahagsmuna.

Valdheimildirnar eru komnar frá fólkinu í landinu. Þær byggja á rótgrónum hugmyndum um lýðræði. En þar kemur einnig við sögu flókin hugsun um margs konar önnur viðmið sem rætur eiga í siðferðilegum gildum. Eitt þeirra er ábyrgð. Annað er forysta. Þriðja er skilvirkni.

Sú hugsun sem þessi viðmið fela í sér er hins vegar hvergi skrifuð í texta stjórnarskrárinnar. Ákvæði hennar hvíla eigi að síður á slíkum hugmyndum og ýmsum öðrum.

Breytist skilningur manna eða virðing fyrir þessum viðmiðum og þeim gildum sem að baki þeim býr hefur það eðlilega sjálfvirk áhrif á stjórnskipunina án þess að skrifuðum texta hennar sé breytt. Þetta hefur nú gerst án þess að djúp umræða hafi átt sér stað um tilganginn eða markmiðið. Hún hefur takmarkast við slagorð eins og það að Ísland sé nú orðið helsta lýðræðisforysturíki heimsins.

Fyrstu tvær greinar stjórnarskrárinnar lýsa grundvelli stjórnskipunarinnar. Þær eiga rætur í dönsku grundvallarlögunum frá 1849. Þau byggðu á valdajafnvægi milli konungs og þings. Þingið sótti vald sitt til almennings en konungur til almættisins. Hugtakið konungur táknaði ríkisstjórn. Eins er með forsetahugtakið. Það hefur lengst af merkt ríkisstjórn í skilningi annarrar greinar stjórnarskrárinnar.

Sú grundvallarbreyting varð á stjórnskipuninni í Danmörku 1901 og hér 1904 að ríkisstjórnin var eftir það háð þinginu um vald sitt. Þessi miklu umskipti urðu hins vegar án breytinga á skrifuðum texta stjórnarskrárinnar. Afnám valdheimilda konungs var hins vegar ákveðið með stjórnarskrártextum sem segja að hann láti ráðherra framkvæma vald sitt, hann sé ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum og undirskrift hans sé gildislaus án undirskriftar ráðherra.

Lýðveldisstjórnarskráin er byggð upp með þessum hætti. Textinn á með öðrum orðum rætur í allt öðru stjórnskipulagi en við höfum búið við í meir en öld. Við stofnun lýðveldisins var staðfesting konungs á lögum enn táknrænt form en bæði úrelt og óvirk að efni til.

Eigi að síður þótti Alþingi rétt á þeim tímamótum, þegar innlendur þjóðhöfðingi leysti danskan konung af hólmi, að hugsanleg staðfestingarsynjun hefði þau áhrif að áframhaldandi gildi laga væri háð samþykki þjóðarinnar í allsherjaratkvæðagreiðslu.

Fyrstu hálfu öldina sem lýðveldisstjórnarskráin gilti var sú skýring almennt viðurkennd að þessi breyting hafi verið gerð til að takmarka vald forsetans. Jafnframt byggði heimildin um þjóðaratkvæði á þeim hugmyndum að öllu valdi til stjórnarathafna og pólitískra ákvarðana fylgi ábyrgð. Þannig töldu menn að ríkisstjórn yrði að öllu jöfnu að víkja stæði fólkið í landinu með forseta við þjóðaratkvæðagreiðslu. Á sama veg yrði forsetinn að víkja ef sjónarmið hans yrðu undir.

Af þeim hugmyndum að ábyrgð fylgi valdi leiddi aftur að beiting ákvæðisins hlaut að hafa í för með sér hættu á stjórnarkreppu og jafnvel stjórnskipunarkreppu. Sú staðreynd hefur ugglaust ráðið miklu um að ákvæðinu var ekki beitt meðan ábyrgðarkenningin naut viðurkenningar. Hún útilokaði ekki beitingu ákvæðisins en takmarkaði hana þannig að heimildin var ekki nýtt meðan svo stóð.

Fyrir fimmtán árum eða svo komu síðan fram þær kenningar að með lýðveldisstjórnarskránni hafi af ásetningi verið gerð afgerandi stjórnkerfisbreyting. Hún hafi falist í því að gera beint lýðræði samkvæmt ákvörðun forseta jafnvirkt valdi Alþingis á grundvelli hugmynda um fulltrúalýðræði og þingræði.

Eftir þessari kenningu eru handhafar löggjafarvaldsins ýmist Alþingi eða þjóðin. Forseti deilir síðan verkefnum hverju sinni milli löggjafanna eftir frjálsu mati eða geðþótta. Grundvallaratriði er að hvorki forseti né ríkisstjórn eiga að taka afleiðingum þess að tapa í þjóðaratkvæði.

Forseti Íslands hefur á allra síðustu árum þróað stjórnskipunina á grundvelli þessara nýju túlkunarhugmynda. Hér verður ekki lagður dómur á hvort þær eru réttar. Það sem máli skiptir er að þær eru veruleiki og hafa haft afgerandi áhrif. Spurningin er sú hvort við viljum þennan nýja veruleika eða einhvern annan.

Hvernig fór forsetinn að því að knýja fram slíka kerfisbreytingu án þess að til grundvallar lægi nýr skrifaður stjórnarskrártexti? Það var í sjálfu sér einfalt. Hann þurfti aðeins að víkja til hliðar kenningunni um að ábyrgð fylgdi sérhverri stjórnarathöfn eða pólitískri ákvörðun.

Hún er óskrifuð og byggir aðeins á siðferðilegu gildismati hvers tíma. Hinn nýi siður byggist að sama skapi á því sem við getum kallað ábyrgðarleysiskenningu. Hún sækir næringu í grynnri skilning á siðrænum gildum en við þekktum áður.

Eftir gömlu skilgreiningunni á stjórnskipun Íslands voru stoðir löggjafarvaldsins tvær: Alþingi og forseti. Eftir hefðbundinni túlkun á annarri grein stjórnarskrárinnar merkir það Alþingi og ríkisstjórn. Valdheimildir ríkisstjórnarinnar takmörkuðust síðan af þingræðisreglunni.

Nú er forsetinn hins vegar orðinn persónulega að sjálfstæðri þriðju valdastoð í þessari stjórnskipan. Vald þessarar þriðju stoðar er að því leyti ríkara en ráðherranna að það lýtur ekki takmörkunum þingræðisreglunnar.

Æðsta hluta framkvæmdavaldsins hefur þannig í raun verið skipt upp í tvær sjálfstæðar og óháðar stoðir, forsetastoð og ráðherrastoð. Forsetastoðin getur ráðið því hvort löggjöf er sett með aðferðum fulltrúalýðræðisins og á grundvelli þingræðis eða með beinu lýðræði í þjóðaratkvæði.

Forsetastoðin getur einnig gefið yfirlýsingar bæði heima og erlendis í nafni Íslands og fyrir hönd löggjafarvaldsins og framkvæmdavaldsins. Enn sem komið er hafa þær þó ekki bindandi áhrif að lögum. Ekki er þó óhugsandi að að því geti komið. Pólitísk áhrif þeirra eru hins vegar rífleg.

Enginn ber stjórnskipulega ábyrgð á yfirlýsingum forsetastoðarinnar hvorki gagnvart Alþingi né öðrum þjóðum. Það er nýmæli í íslenskri stjórnskipun. Það sýnir glöggt hversu mikil og afgerandi stjórnskipuleg áhrif óskrifuð siðferðileg gildi geta haft og hvað það þýðir að víkja frá þeim. Eina pólitíska ábyrgð forsetans kemur fram í kosningum á fjögurra ára fresti.

Ríkisstjórn þarf á hinn bóginn að bera ábyrgð á hverju einstöku máli gagnvart Alþingi. Hún gengur þannig undir daglegt próf með verk sín nema þau sem fara í þjóðaratkvæði.

Forseti Íslands hefur réttilega bent á að ábyrgðarleysiskenningin er forsenda þess að þetta nýja stjórnkerfi virki. Augljóst má vera að tíðar þjóðaratkvæðagreiðslur yrðu of flóknar ef valdhafarnir þyrftu að bera ábyrgð og víkja í sífellu eftir því sem þjóðaratkvæðagreiðslum fjölgar eins og að er stefnt.

Breytingar forsetans mættu talsverðri andspyrnu í byrjun. Nú hafa allir flokkar sem sæti eiga á Alþingi viðurkennt þær og styðja ábyrgðarleysiskenninguna í orði og verki. Þó að forsetinn hafi átt frumkvæði að þessum breytingum hefðu þær ekki orðið nema fyrir þá sök að Alþingi hefur í reynd fallist á þær.

Hugsanlega hefur innri pólitískur veikleiki þeirra ríkisstjórna sem hlut hafa átt að máli ráðið miklu um að þær og Alþingi hafa smám saman látið undan og gefið fullveldi Alþingis eftir án mótspyrnu. Hér verður þó einnig að hafa í huga að ábyrgðarleysiskenningin þjónar ekki aðeins hagsmunum forsetans.

Afstaða fólks til veigamikilla mála endurspeglast í minna mæli í flokkakerfinu en áður var. Það flækir pólitíska stefnumótun. Auk þess hafa skoðanakannanir áhrif á framkvæmd stefnuyfirlýsinga. Þannig veitir ábyrgðarleysiskenningin við breyttar aðstæður gott skjól bæði fyrir þingmenn og ráðherra til að losna undan ábyrgð á flóknum málum.

Þetta tvennt skýrir helst þá samstöðu sem orðin er um þessa skipan. Þorri þjóðarinnar sýnist einnig vera sáttur við stjórnskipulegu þróun af þessu tagi. Í því felst að vísu nokkur þverstæða því að gagnrýni á ábyrgðarleysi stjórnvalda hefur verið ærin á sama tíma.

Hitt er svo sjálfstæð spurning hvort það þjónar best hagsmunum fólksins í landinu að draga með þessu móti úr ábyrgð forseta, ráðherra og alþingismanna. Á móti fær þjóðin vissulega meira beint vald um löggjafarmál. Spurningin sem þarf að svara er sú hvort kostir þess vegi á móti ókostum hins að draga úr ábyrgðinni og skilvirkninni. Þetta er val sem þarf að ræða og meta áður en lengra er haldið á þessari braut.

Á sama tíma og alþingismenn tala um nauðsyn þess að auka veg Alþingis hafa þeir annað hvort vitandi vits eða í hugsunarleysi tekið fullan þátt í að veikja það í samvinnu við forseta Íslands. Sú breyting og aðrar breytingar sem óhjákvæmilega fylgja ábyrgðarleysiskenningunni og skiptingu framkvæmdavaldsins í forsetastoð og ráðherrastoð eru mikið umhugsunarefni.

Þær draga úr skilvirkni á sama tíma og samfélagsþróunin kallar á agaða, skipulega og skjótvirka stjórn landsmála. Er það almannahagur? Forysta fyrir landsmálum dreifist og verður þar af leiðandi veikari. Heildaryfirsýn takmarkast. Pólitísk ábyrgð á stærstu málum hverfur. Er þetta til bóta fyrir fólkið í landinu?

Þjóðaratkvæði er úrskurður milli tveggja kosta. Málsmeðferðin leyfir ekki málamiðlanir. Fulltrúaskipulagið byggir hins vegar á skilvirkari leiðum til að taka tillit til ólíkra viðhorfa og miðla málum og tryggir þar af leiðandi betur sjónarmið og hagsmuni minnihlua. Að því leyti er það lýðræðislegra.

Í þessu samhengi verður einnig að hafa hugfast að ríkisstjórn verður aðeins ábyrg í kosningum fyrir þeirri löggjöf sem Alþingi hefur samþykkt. Ætla má að flest stærstu málin verði í framtíðinni ákvörðuð í þjóðaratkvæði. Enginn ber þá ábyrgð á þeim í þingkosningum. Staða Íslands út á við veikist einnig til lengri tíma litið þegar erlend ríki vita ekki fyrirfram við hvaða löggjafaraðila er verið að semja hverju sinni.

Einu gildir hvaða hugmyndafræði menn aðhyllast um túlkun á uppruna 26. greinar stjórnarskrárinnar. Færa má að því gild rök að texti greinarinnar hafi verið vanhugsaður hvað sem menn höfðu í huga þegar hann var festur á blað. Breytinga er því þörf.

Að minni hyggju er glapræði að skipta æðsta framkvæmdavaldinu í tvær sjálfstæðar stoðir óháðar hvor annarri, forsetastoð og ráðherrastoð, eins og raun hefur orðið á. Annað hvort á að byggja stjórnskipunina á þingræðisreglu eða aðgreiningu með valdajafnvægi þar sem sjálfstætt kjörið framkvæmdavald hefur synjunarrétt um löggjafarmálefni. Að hræra þessum tveimur stjórnskipunarformum saman er óráð.

Ég hallast heldur að því að byggja áfram á þingræðisreglunni. Fyrst og fremst fyrir þá sök að hún á djúpar rætur í íslenskri og evrópskri stjórnmálamenningu. Að sama skapi tel ég að halda eigi fast í þau gömlu siðferðilgu gildi sem búa að baki þeirri hugsun að sérhverri ákvörðun stjórnvalds og löggjafa fylgi pólitísk ábyrgð.

Aðeins þannig getum við tryggt þá stjórnskipulegu festu sem fólkið í landinu á kröfu til. Að auki hafa skilvirkni og stjórnfesta gildi frá sjónarmiði almannahagsmuna.

Á hinn bóginn má gera róttækar breytingar til að tryggja að rökrétt hugsun sé í þeirri skipan að ríkisstjórn sæki vald sitt til þjóðkjörins Alþingis. Mikilvægast í því sambandi er að hverfa frá þeirri reglu sem verið hefur í annarri grein stjórnarskrárinnar frá upphafi að Alþingi og forseti, í merkingunni ríkisstjórn, fari saman með löggjafarvaldið.

Björn Þórðarson var forsætisráðherra við lýðveldisstofnunina. Riti sínu um Alþingi og konungsvaldið frá 1946 lýkur hann með þessum orðum: „Endurskoðun stjórnarskrár vorrar stendur nú yfir. Ætla má, að það verði íhugað vandlega, hvort forseti Íslands skuli eiga einhverja eða enga aðild í hinu íslenska löggjafarvaldi.“

Nú er sannarlega kominn tími til að svara spurningu þessa virta færðimanns með öðru en innihaldsrýrum slagorðum.

Sú regla að gldi laga sé háð staðfestingu forseta og ráðherra er stjórnskipuleg tímaskekkja. Það er beinlínis órökrétt að Alþingi og framkvæmdavaldið fari saman með löggjafarvaldið í þingræðisskipulagi. Það átti við fyrir tíma þingræðisins og á við í þeim ríkjum sem byggja á sjálfstæði beggja þessara valdastoða. Texti stjórnarskrárinnar þarf að endurspegla með skýrum hætti þann veruleika sem við ætlum að búa við en ekki graut úr tveimur ólíkum kerfum eins og verið hefur.

Rökrænna væri að forseti Alþingis undirritaði lög til staðfestingar um að lagasetningin hafi farið fram með stjórnskipulega réttum hætti. Undirritun ráðherra til staðfestingar á gildi laga yrði þar með afnumin og fullveldi Alþingis endanlega staðfest.

Þá spyrja menn: Hvað á að gera við forseta Íslands? Þrír kostir koma til álita. Sá fyrsti að leggja embættið niður. Annar er að aftengja það bæði löggjafarvaldinu og framkvæmdavaldinu eins og gert var við konunginn í Svíþjóð.

Þriðji kosturinn er að slíta tengslin við framkvæmdavaldið og tengja forseta Íslands alfarið við löggjafarsamkomuna. Það opnaði aftur möguleika á að færa saman hlutverk þjóðhöfðingja og forseta Alþingis að hluta eða fullu og öllu. Það er álitlegur kostur.

Með því móti fengi þjóðhöfðinginn mikilvægt hlutverk í stjórnskipuninni. Hann væri eigi að síður hafinn yfir pólitíska flokkadrætti og gæti verið einingartákn þjóðarinnar eins og áður var. Um leið yrði þjóðhöfðinginn sem æðsti stjórnandi Alþingis sjálfstæður og óháður fylkingum stjórnar og stjórnarandstöðu í þinginu.

Það myndi jafna stöðuna milli meirihlutans og minnihlutans. Á því er þörf. Þetta væri því um leið þáttur í að styrkja Alþingi gagnvart framkvæmdavaldinu. Vilji menn ekki ganga alla leið í þessu efni má hugsa sér að forsætisnefnd annist daglega verkstjórn á Alþingi en skjóta mætti ágreiningi til forseta.

Þjóðhöfðinginn myndi skipa forsætisráðherra á grundvelli þingræðisreglunnar eftir kosningu á Alþingi. Undirritun forsætisráðherra undir eigið skipunarbréf myndi þá heyra sögunni til. Forsætisráðherra myndi síðan skipa aðra ráðherra.

Heimildir forsætisráðherra til að rjúfa Alþingi yrðu afnumdar. Forseti gæti því aðeins rofið Alþingi að það hefði sjálft tekið þá ákvörðun. Á sama hátt yrði Alþingi stefnt saman samkvæmt ákvörðun þess eða forseta en ekki ríkisstjórnar.

Eigi heimild til útgáfu bráðabirgðalaga að haldast væri rökrétt að forsetinn hefði synjunarrétt. Þar myndi hann gæta þeirra hagsmuna Alþingis að bráðabirgðalöggjafinn virti valdheimildir sínar um brýna nauðsyn.

Til þess að jafna metin á milli stjórnar og stjórnarandstöðu á Alþingi væri rétt að heimila forseta Íslands að neita um staðfestingu laga eftir nánari skilgreiningu ef tveir fimmtu hlutar þingmanna setja fram ósk þar að lútandi.

Pólitísk ábyrgð á þeirri ákvörðun væri þá með skýrum hætti innan veggja Alþingis en gildistakan háð úrslitum í þjóðaratkvæði. Slík heimild gæti einnig leitt til vandaðri undirbúnings lagasetningar og mögulega aukins samstarfs á Alþingi.

Kjarni málsins er sá að aðstæður í dag kalla á að menn hugi að annars konar stjórnskipulegu jafnvægi en mönnum var efst í huga áður þingræðið festist í sessi. Í stað þess að horfa á valdajafnvægi milli Alþingis og forseta er brýnna að treysta betur jafnvægi á milli meirihluta ríkisstjórnar annars vegar og minnihluta þingmanna hins vegar.

Með því móti fengist eðlileg takmörkun á valdi ríkisstjórnarmeirihlutans. Það gæti horft til raunverulegra lýðræðisumbóta.

Niðurstaðan er þessi:

• Blandað kerfi þingræðisreglu og valdajafnvægis milli löggjafarvalds og framkvæmdavalds er órökrétt og óskilvirkt og dregur úr pólitískri ábyrgð eins og það er nú framkvæmt.

• Ákveða á Alþingi óskoraðan fullveldisrétt um lagasetningu án nokkurs atbeina handhafa framkvæmdavaldsins.
• Með rétti minnihluta þingmanna til að skjóta málum í þjóðaratkvæðiyrði yrði tryggð valdtakmörkun sem ætla má að styrki lýðræðið og efli pólitiska ábyrgð.
• Einingarhlutverk forsetaembættisins er trúlega úr sögunni að óbreyttu. Öruggasta leiðin til að reisa það við er með nýjum skýrum stjórnskipunarreglum um hlutverk þess.