Stjórnskipuleg tímaskekkja, grein í Sögu, vor 2010

Uppistaðan í stjórnarskrá lýðveldisins er stjórnarskráin frá 1874 sem konungi þóknaðist af mildi sinni að gefa þjóðinni. Ívafið eru breytingar sem síðan hafa verið gerðar.

Form, orðanotkun og uppbygging stjórnarskrárinnar á sér þó enn eldri fyrirmynd. Það má glöggt sjá af því að efnisskipan og orðalag 1. og 2. gr. gildandi stjórnarskrár er nokkurn veginn með sama hætti og í 1. og 2. gr. fyrstu dönsku grundvallarlaganna frá 1849, nema hvað forseti er kominn í stað konungs.

Þetta merkir að uppistaðan í veigamesta hluta stjórnarskrárinnar er að formi til flókinn vefur orðalags sem á rætur í annars konar stjórnskipun en við búum við. Hún byggði á valdskiptingu milli konungs og þjóðþings.

Framkvæmdavaldið var í höndum konungs. Það vald var ekki sótt til þingsins, heldur reist á gömlum einveldishugmyndum. Konungur fór auk þess með löggjafarvaldið ásamt þinginu. Í krafti þess ákvæðis gat hann synjað lögum staðfestingar. Þar lá valdajafnvægið í hugmyndareiptogi þess tíma.

Á fyrri hluta nítjándu aldar voru þverbrestir að koma í þá gömlu hugmyndafræði að uppruni valdsins væri hjá konungi sjálfum. Ný hugmyndafræði um að valdið væri hjá fólkinu var að ryðja sér til rúms. Fyrstu dönsku grundvallarlögin bera þess hins vegar merki að konungur var að færa fólkinu vald. Á þessum tíma gengu sum önnur Evrópuríki lengra í að viðurkenna í stjórnskipunarreglum hugmyndina um að valdið kæmi frá fólkinu.

Í Danmörku varð grundvallarbreyting á stjórnskipaninni árið 1901. Þá var þingræðisreglan innleidd. Sú breyting náði til íslenskra stjórnarhátta 1904. Þar með var valdskiptingarkerfið milli konungs og þjóðþings úr sögunni. Klassísk þrígreining valdsins hélst eigi að síður óbreytt.

Eftir þessa stjórnkerfisbreytingu sótti framkvæmdavaldið, eða konungur eins og sagði í stjórnarskránni, umboð sitt og vald til þingsins. Synjunarvald konungs um löggjöf varð um leið órökrétt. Efnislega var það líka úr sögunni. Þjóðþingið veitti nú vald í stað þess að þiggja það.

Íslenskar stjórnskipunarreglur þróuðust með dönsku grundvallarlögunum. Aðlögun þeirra að nýjum stjórnarháttum var gerð með því að hrófla sem minnst við orðalagi sem varð til í öðru stjórnkerfi og á grundvelli annarrar hugmyndafræði. Trúlega hefur það auðveldað kónginum að horfast í augu við nýjan tíma. Þetta er sennilega helsta skýringin á þeirri holtaþoku sem umræðan um 26. gr. stjórnarskrárinnar hefur ratað í.

Verkurinn er einfaldlega sá að stjórnarskránni var ekki nema að takmörkuðu leyti breytt til samræmis við nýja valdastöðu þingsins. Orðalag gamla valdskiptingarkerfisins var látið halda sér í verulegum atriðum, en valdheimildir konungs afnumdar með sérstökum ákvæðum eins og til að mynda því að undirritun konungs undir löggjafarmál og stjórnarerindi væri gildislaus nema ráðherra, sem sækti vald sitt til þingsins, ritaði undir með honum.

Þannig stóðu mál við lýðveldisstofnunina þegar setja þurfti embætti forseta í stað konungs í stjórnskipunarreglurnar. Vald konungs til að synja lögum um staðfestingu stóð þá enn að formi til fyrir þá sök að ekki var með reglum unnt að knýja hann til athafna sem vilji hans stóð ekki til.

Með lýðveldisstjórnarskránni voru aðeins gerðar einföldustu breytingar sem leiddu af því að lýðveldið leysti konungdæmið af hólmi. Heildarendurskoðun var vísað til betri tíma. Hann er ókominn. Ný lýðveldisstjórnarskrá hefur því ekki verið sett.

Í athugasemdum með stjórnarskrárfrumvarpinu 1944 segir um 26. gr.: “Ekki hefur þótt fært að veita forseta algert synjunarvald, eins og konungur hefur haft. Forseta er einungis fenginn réttur til að skjóta lagafrumvörpum Alþingis undir þjóðaratkvæði.”

Höfundar stjórnarskrárinnar horfa hér einvörðungu á formlega hlið málsins en ekki hina að í reynd var þessi réttur konungs óvirkur. Lausnin ber merki þessarar tvíræðu stöðu málsins. Hafi hún átt að vera takmörkun á valdi forsetans, eins og flest bendir til, hefur hún þvert á móti í reynd aukið vald hans.

Þegar minnst er á forseta í stjórnarskránni merkir það í flestum tilvikum ríkisstjórn. Þetta má ráða af dönskum uppruna ákvæðanna þar sem hugtakið konungur er notað fyrir ríkisstjórn. Einnig verður að hafa í huga að undirritun forseta ein og sér veitir lögum ekki gildi. Þau áhrif hefur undirritun hans því aðeins að ráðherra undirriti þau ásamt honum.

Bæði forseti og ráðherra undirrita lög sem handhafar framkvæmdavaldsins. Neiti ráðherra að staðfesta lög með undirritun sinni sætir hann ábyrgð eftir þingræðisreglunni og ráðherraábyrgðarlögum. Forsetinn er þar á móti ábyrgðarlaus af þeirri athöfn sem öðrum.

Allt ber þetta merki þess að hér eru á ferðinni leifar annars konar stjórnfyrirkomulags en stjórnarskráin mælir í raun og veru fyrir um. Staðfesting forseta og ráðherra á lögum með sérstakri undirritun er því órökrétt og stjórnskipuleg tímaskekkja. Gamla hugmyndafræðin um að Alþingi og framkvæmdavaldið fari saman með löggjafarvaldið er hreinlega úrelt. Fyrir þá sök er réttast að afnema það ákvæði og önnur sem því tengjast.

Það væri í bestu samræmi við þingræðisskipulagið að forseti Alþingis undirritaði lög og staðfesti þau. Með því væri hann fyrst og fremst að votta að þau hefðu verið sett á stjórnskipulega réttan hátt og tilkynna um gildistöku þeirra. Lagasetningarvaldið er hjá Alþingi og eftir atvikum hjá þjóðinni. Ástæðulaust er að blanda öðrum þar í, hvorki að formi né efni. Það ruglar og veikir stjórnskipunina.

Þingræðisskipulagið kallar hins vegar á að menn leiði hugann að annars konar stjórnskipulegu jafnvægi en stóð mönnum næst þegar valdahlutföll konungs og þjóðþings voru ákvörðuð fyrir meir en eitthundrað og sextíu árum. Það er valdajafnvægið á milli stjórnarmeirihluta og stjórnarandstöðu á Alþingi á hverjum tíma.

Jafnvægisleysið í stjórnskipuninni felst ekki í því að það halli á löggjafarvaldið í heild sinni gagnvart framkvæmdavaldinu. Meirihluti löggjafarvaldsins stýrir einfaldlega framkvæmdavaldinu og hefur þar öll ráð. Staða stjórnarandstöðunnar á Alþingi er hins vegar of veik. Það veldur því aftur að eftirlits- og aðhaldshlutverk Alþingis er ekki jafn sterkt og æskilegt er.

Verði horfið frá þeim úrelta sið að láta formlega gildistöku laga byggjast á undirritun framkvæmdavaldshafa leysast þau vandamál sem nú fylgja 26. gr. stjórnarskrárinnar af sjálfu sér. Það opnar á hinn bóginn möguleika á að efla Alþingi með því að styrkja hlut stjórnarandstöðunnar að sama skapi sem vald flyst frá forseta.

Úr því ójafnvægi sem nú ríkir á Alþingi má þannig að hluta til bæta með því að færa gildandi synjunarvald forsetans til tiltekins minnihluta á löggjafarþinginu. Hann gæti þá kallað eftir þjóðaratkvæði um samþykkt lagafrumvarp ef sýnt þætti að mikil skil væru á milli stjórnarmeirihlutans og þjóðarinnar. Að baki slíku valdi væri tvímælalaust ríkari pólitísk ábyrgð en stjórnskipulega ábyrgðarlaus forseti ber.

Breyting af þessu tagi var gerð með nýju grundvallarlögunum í Danmörku 1953. Markmiðið með henni var einmitt að treysta stöðu minnihlutans eftir að deildaskipting þingsins var afnumin. Um leið og slík skipan hefur augljósa skírskotun til þess að valdið er frá fólkinu komið stuðlar hún fremur að sáttum og málamiðlunum við meðferð mála á þingi. Það er mikilvægur þáttur í virku lýðræðisskipulagi.

Það veikir stjórnskipunina að einn hluti framkvæmdavaldsins getur synjað lögum staðfestingar meðan hinn hlutinn er skuldbundinn eftir reglum þingræðisins að staðfesta þau. Af sjálfu leiðir að það er til marks um ruglandi en ekki stjórnfestu þegar þjóðhöfðingi talar gegn eigin ríkisstjórn. Sérstaklega getur þessi staða verið alvarleg þegar klofningurinn beinist að öðrum þjóðum.

Staðfestingarsynjun forseta hefur tvígvegis valdið pólitísku uppnámi. Í hvorugt skiptið hefur þjóðin þó fengið að ráða því málefni sem um var að tefla til endanlegra lykta. Lögin voru felld úr gildi í fyrra sinnið en samningurinn sem síðari lögin snerust um var í reynd tekinn út af borðinu áður en til atkvæðagreiðslu kom. Hefði málskotsréttur verið á höndum minnihluta þingmanna má telja líklegt að í bæði skiptin hefði ríkisstjórn staðið á annan veg að undirbúningi og málsmeðferð áður en til lokaafgreiðslu á Alþingi kom.

Forseti hefur í þau tvö skipti sem hann hefur synjað lögum staðfestingar tekið þá ákvörðun utan ríkisráðs. Í síðara tilvikinu bar ráðherra þau upp í ríkisráði og lagði þau þar fyrir forseta til afgreiðslu. Telja verður vafalaust að ákvörðun forseta um synjun utan ríkisráðs hafi í því falli verið tekin með stjórnskipulega ólögmætum hætti. Forsætisráðherra ber eftir stjórnarskránni ábyrgð á þeim mistökum.

Engar heimildir eru fyrir því að lýðræðisumbætur hafi verið markmiðið með þeirri ákvörðun að láta staðfestingarsynjun forseta leiða til þjóðaratkvæðagreiðslu. Einstaka fræðimenn hafa þó haldið því fram. Hafi svo verið má ljóst vera að mönnum voru í því falli í meira lagi mislagðar hendur.

Vilji menn veita framkvæmdavaldinu sjálfstætt umboð með því að kjósa það sérstaklega eins og í Bandaríkjunum er það annað viðfangsefni. Þá hverfa menn frá þingræðisreglunni. Engar lýðræðisumbætur felast í því að hræra þessum tveimur mismunandi stjórnskipunarreglum saman. Það horfir einungis til óskýrleika og óskilvirkni.

Niðurstaðan er þessi: Sú efnislega breyting sem gerð var á 26. gr. stjórnarskrárinnar 1944 var vanhugsuð. Hún var einfaldlega misheppnuð leið til að sneiða hjá þeim höfuðgalla að staðfesting forseta og ráðherra á lögum heyrir ekki aðeins til liðnum tíma heldur öðru stjórnfyrirkomulagi.

Rétt hefði verið þá þegar að takast á við þann vanda með því að sníða uppbyggingu og orðalag stjórnarskrárinnar að þeim nútíma hugmyndum sem stjórnskipunin er reist á. Þetta var ætlunin með heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar en hefur dregist of lengi. Beiting synjunarvaldsins sýnir að sá dráttur er orðinn til stjórnskipulegra vandræða.

Þorsteinn Pálsson.