Þorsteinn Pálsson:
Nokkur álitaefni varðandi endurskoðun stjórnarskrárinnar.
Grein um tillögur höfundar í stjórnarskrárnefnd 2005 til 2007, Bifröst, rit lagadeildar Haskólans á Bifröst, 2006
Í byrjun árs 2005 skipaði forsætisráðherra nefnd til þess að takast á hendur endurskoðun stjórnarskrárinnar. Frá lýðveldisstofnun hafa áður nokkrar nefndir fengið það verkefni að koma fram með heildarendurskoðun á stjórnarskránni frá 1944. Enginn þeirra kom sér saman um heildstæðar tillögur í þeim efnum. En á sama tíma hafa sex sinnum verið gerðar breytingar, er lúta að afmörkuðum þáttum stjórnarskrárinnar. Í þremur tilvikum var þar um að ræða breytingar á kjördæmaskipan og kosningareglum. Í einu tilviki var um að ræða lækkun kosningaldurs. Í einu tilviki var um að ræða breytingar á starfsháttum Alþingis og sameiningu þess í eina málstofu. Og í einu tilviki var um að ræða breytingar og viðauka við mannréttindaákvæðin.
Þessi langa tilraunasaga til heildarendurskoðunar á stjórnarskránni gefur í sjálfu sér ekki tilefni til þess að draga þá ályktun, að brýn og aðkallandi þörf hafi í reynd legið að baki góðum áformum um þetta efni. Einstök mál, sem þótt hafa aðkallandi af stjórnmálalegum eða stjórnskipulegum ástæðum, hafa verið leyst. Í fimm tilvikum af sex hefur það verið gert með breiðri samstöðu á Alþingi. Kjördæmabreytingin 1959 var hins vegar ákveðin í andstöðu við næst stærsta þingflokkinn, sem þá var.
Við lýðveldisstofnunina voru verulegar umræður um nauðsyn heildarendurskoðunar stjórnarskrárinnar. Niðurstaðan varð sú að gera einvörðungu þær breytingar er leiddu af þeirri nýju skipan á stjórnarhögum landsins, er þá var ráðin. En jafnhliða var ákveðið að hefja vinnu við heildarendurskoðunina. Réði þar ugglaust miklu, að menn vildu ekki láta svo umfangsmikið og vandasamt verk tefja fyrir sjálfri lýðveldisstofnuninni.[1] Líklegt má telja, að sama eða svipuð sjónarmið hafi ráðið framvindu málsins að meira eða minna leyti síðan.
Í þessu sögulega ljósi er eðlilegt að spurt sé, hvort nú sé þörf eða réttur tími til heildarendurskoðunar stjórnarskrárinnar. Ekki verður með þungum rökum sagt, að gildandi stjórnskipunarreglur hafi leitt stjórnarfarið í ógöngur. Um brýna þörf má því deila út frá því sjónarmiði. En hitt stendur óbreytt, sem menn sáu og voru á einu máli um við lýðveldisstofnun, að stofn stjórnarskrárinnar á rætur í gömlum tíma. Sum stjórnarskrárákvæði eru óbreytt frá 1874 og uppbygging stjórnarskrárinnar ber um margt svipmót af þeirri stjórnskipan, sem komið var á í Danmörku 1849. Það verður því að telja, að fullgild ástæða sé til þess að skipa skráðum stjórnskipunarreglum landsins í samræmi við nútíma viðhorf og raunveruleika. Eftir því sem stundir líða fram má einnegin ætla, að meiri líkur geti verið til þess að úrelt uppbygging stjórnarskrárinnar geti leitt til vaxandi deilna um túlkun og jafnvel stjórnskipulegra árekstra. Telji menn einhver rök fyrir því mati ætti það að leiða til þess að betra væri að takast á við þetta verkefni fyrr en síðar.
Í þessari grein er ekki ætlunin að fjalla um öll þau álitaefni, sem eðlilegt er að taka afstöðu til við endurskoðun stjórnarskrárinnar. Til að mynda verður ekki vikið að jafn veigamiklum atriðum sem kjördæmaskipan og kosningareglum eða mannréttindaákvæðum í ljósi þess, að tiltölulega skammt er síðan þessi svið stjórnskipunarréttarins voru endurskoðuð.
Ætlunin er hér að beina sjónum einkanlega að þremur álitaefnum, er lúta að stjórnskipunarreglum landsins. Þess verður freitstað að skoða þau meðal annars út frá megninreglum um þrígreiningu valds og þingræði. Fyrsta álitaefnið snýr að æðstu stjórn ríkisins og stjórnskipulegri stöðu forseta Íslands. Annað álitaefnið snýst um það, hvort þörf sé á að styrkja löggjafarþingið og stöðu stjórnarandstöðunnar gagnvart framkvæmdavaldinu og með hvaða hætti það má gera. Þriðja álitaefnið lýtur að því hvernig færa megi fleiri ákvarðanir í ríkari mæli frá löggjafarþinginu og sveitarstjórnum til fólksins. En fyrst verður vikið að sjónarmiðum, sem eðlilegt má telja að hafa í huga varðandi eðli og form stjórnskipunarreglna.
- Eðli og form stjórnarskrárákvæða.
Við endurskoðun stjórnarskrár er afar mikilvægt að afmarka umfang hennar og skilgreina sem best eðli þeirra reglna, sem hún geymir. Ennfremur verður ekki hjá því vikist að huga að formi og uppbyggingu stjórnarskrárinnar. Það getur bæði haft efnislegt og táknrænt gildi.
Draga þarf með eins skýrum hætti og kostur er línu á milli þeirra efnisatriða sem eiga heima í stjórnarskrá og hinna sem eru eðli máls samkvæmt viðfangsefni almenna löggjafans og fjárveitingavaldsins. En vitaskuld getur ýmislegt verið álitefni í því sambandi.
Að höfuðstefnu til þurfa stjórnskipunarreglur að fela í sér skipulagskrá samfélagsins og leikreglur um aðgreiningu og meðferð valds. Rétt er þannig, að stjórnarskráin geymi ákvæði um uppruna og framsal valdsins, höfuðþætti í skipulagi ríkisvaldsins og takmörkun á valdi þess.
Eðlilegt er einnig, að stjórnarskráin kveði á um helstu grundvallarréttindi borgaranna. En því er ekki svo farið að hún eigi að mæla fyrir um öll réttindi þeirra og skyldur. Þýðingarmest er, að stjórnarskráin geymi ákvæði á sviði borgaralegra réttinda, þar sem nauðsynlegt er talið að hefta eða takmarka möguleika ríkisvaldsins til þess að þrengja rétt borgaranna. Samstaða hefur verið um, að stjórnarskrárbinda að auki ýmis félagsleg og menningarleg grundvallarréttindi. En eðlilegt er að setja slíkum ákvæðum tiltölulega afmarkaðar skorður því ella er hætt við, að menn séu fyrr en varir komnir inn á svið almenna löggjafans og fjárveitingavaldsins.
Mikilvægt er að halda utan stjórnarskrár svo sem kostur er efnisákvæðum sem geta takmarkað stjórnmálalegt mat fjárveitingavaldsins á hverjum tíma. Þannig væri óeðlilegt að hafa í stjórnarskrá ákvæði sem takmarka umfang ríkisútgjalda til að mynda við ákveðið hlutfall þjóðarframleiðslu. Eins ber að varast ákvæði sem fela í sér skyldu eða þrýsting á fjárveitingavaldið til þess að auka ríkisútgjöld á tilteknum sviðum, jafnvel þó að slík ákvæði feli í sér ráðstafanir, sem almennt eru taldar góðar og gildar. Hvort tveggja getur takmarkað um of þann lýðræðislega sveigjanleika, sem fjárveitingavaldinu er nauðsynlegur til þess að geta mætt ólíkum og nýjum aðstæðum eða eftir atvikum breyttum viðhorfum.
Fyrir utan þau stjórnmálalegu grundvallargildi, sem stjórnskipunin byggist öðru fremur á, ber að forðast að setja í stjórnarskrá almennar stjórnmálalegar stefnuyfirlýsingar, jafnvel þó að um þær ríki almenn sátt. Telja verður það hlutverk almenna löggjafans að vinna úr þeim eftir aðstæðum frá einum tíma til annars. Þjóðréttarlegar skuldbindingar samkvæmt alþjóðasáttmálum eiga heldur ekki sjálfkrafa erindi í stjórnarskrá, jafnvel þótt þær feli í sér almennt viðurkennd stefnumið eða borgaraleg réttindi. Í þeim efnum verða að gilda almenn sjónarmið um skil milli stjórnskipunarreglna og almennra laga.
Hafa ber í huga að það er fyrst og fremst hlutverk stjórnarskrárgjafans og löggjafans að ákveða og móta réttarþróunina. Fyrir þá sök er brýnt að einstök stjórnarskrárákvæði séu að efni bæði skýr og afmörkuð þannig að það verði ekki í vaxandi mæli hlutverk dómstóla að móta réttinn og skera úr pólitískum ágreiningi eða ráða umfangi ríkisútgjalda.
Ákvæði með óræðu efnisumfangi færa pólitísk ákvörðunarefni frá löggjafanum til dómstóla og gera óljós þau skil, sem mikilvægt er að halda milli dómstóla og annarra þátta ríkisvaldsins. Slík þróun stjórnarskrár og almennrar lagasetningar getur augljóslega veikt undirstöður lýðræðisins. Ábyrgð þeirra sem falið er vald til ákvarðana um málefni samfélagsins er einn allra mikilvægasti hornsteinn stjórnskipunarinnar. Eftir því sem réttarreglur verða óljósari fá dómstólar meira stjórnmálalegt hlutverk við að fylla í eyðurnar. Ábyrgð löggjafarsamkomunnar minnkar að sama skapi og lýðræðið veikist. Þetta á ekki síður við um réttarreglur á sviði stjórnskipunarinnar en almennrar löggjafar. Hér getur verið erfitt að draga markalínur. En líta verður svo á að það sé fyrst og fremst á ábyrgð löggjafans og stjórnarskrárgjafans að varða þann veg með skýrri lagasetningu.
Að formi og uppbyggingu ber núgildandi stjórnarskrá enn ýmis merki nítjándu aldar uppruna síns. Ákvæði 2. gr. stjórnarskrárinnar frá 1944 um greiningu ríkisvaldsins er þannig nánast eins orðað og 2. gr. dönsku stjórnarskrárinnar frá 1849. Orðalag þessarar mikilvægu greinar á þar af leiðandi rætur í öðrum stjórnskipunarhugmyndum, sem voru við lýði í meira en hálfri öld áður en þingræði var viðurkennt. Því má segja, að bæði form og orðalag stjórnarskrárinnar sé enn um margt til vitnis um þróun frá konunglegu einveldi eða einhvers konar aðlögun þess að valdgreiningu, lýðræði og síðar þingræði. Ugglaust hefur það verið stjórnmálaleg nauðsyn á sinni tíð að koma stjórnskipulegri stöðu þjóðhöfðingjans og lýðræðislega skipaðra stofnana þjóðarinnar í þann búning, að konungdæmið héldi gróinni reisn sinni að formi til þrátt fyrir enfislegar grundvallarbreytingar.
Þessu gamla og í raun réttri úrelta formi var haldið þegar Ísland varð lýðveldi og fékk lýðræðislega kjörinn þjóðhöfðingja. Sama hefur verið uppi á teningnum í stjórnarskrám margra annarra ríkja, bæði konungdæma og lýðvelda. Rök standa hins vegar til þess að gera hér breytingu á þannig að skýrt og tæpitungulaust sé kveðið á um hlutverk og valdmörk einstakra handhafa ríkisvaldsins. Í ýmsum greinum er valdheimildum þjóðhöfðingjans lýst eins og þær voru á tímum kenningarinnar um jafnvægi valda milli konungs og þjóðþings. Í öðrum greinum eru síðan raunveruleg völd og ábyrgð lögð á herðar ríkisstjórnar með hliðsjón af þingræðiskenningunni, sem nú er að mestu ráðandi. Þau tilfinningalegu sjónarmið gagnvart konungdæminu, sem augljóslega hafa ráðið miklu um þessa framsetningu á tímum stjórnskiplulegra breytinga eiga í raun og veru ekki við lengur.
Varðandi niðurröðun efnis í stjórnarskrá er eðlilegt að byrja á að skilgreina vald þjóðarinnar sjálfrar í ljósi þeirra lýðræðishugmynda, sem stjórnskipunin byggir á, og mæla fyrir um þjóðskipulagið eða lýðveldisfyrirkomulagið. Síðan komi þau ákvæði sem takmarka vald ríkisins og tryggja réttindi borgaranna. Þá komi ákvæði um greiningu ríkisvaldsins í höfuðþætti og skipan helstu valdastofnana. Eðlilegt er að fyrst komi ákvæði um æðstu valdastofnun þjóðarinnar, Alþingi, og í beinu framhaldi komi ákvæði um framkvæmdavaldið og síðan ákvæði um dómstólana og ákværuvaldið.
- Skipulag æðstu stjórnar ríkisvaldsins.
Greining ríkisvaldsins og dreifing valdheimilda er í raun og veru hluti af meginundirstöðum lýðræðislegrar stjórnskipunar. Í öllum meginatriðum höfum við eðlilega byggt á almennt viðurkenndum kenningum um þrískiptingu ríkisvaldsins. Þegar kemur að sjálfu skipulagi ríkisvaldsins er fyrir þá sök rétt og óumdeilt að reisa það á þingræðisreglu og hefðbundinni greiningu milli löggjafarvalds, framkvæmdavalds og dómstóla eins og verið hefur. Ýmis álitaefni varðandi skipan æðstu stjórnar ríkisins hljóta þó að koma til skoðunar.
Í umræðum í tengslum við setningu lýðveldisstjórnarskrárinnar komu fram sjónarmið og hugmyndir um forsetaræði og eins konar valdajafnvægi milli þings og framkvæmdavalds að bandarískri fyrirmynd. Það hefði falið í sér afnám þingræðis.[2] Skoðanakönnun frá þessum tíma benti til þess að fjórðungur þjóðarinnar vildi forsetaræði af þessu tagi fremur en þingbundna stjórn.[3]Þegar sú stjórnarskrárnefnd, sem skipuð var 1947, sat á rökstólum komu einnig fram úti í þjóðfélaginu sjónarmið um afnám þingræðisreglunnar.[4] Áþekk sjónarmið komu löngu síðar fram í aðdraganda alþingiskosninganna 1983.[5] Afnám þingræðisreglunnar fæli í sér, að handhafar framkvæmdavaldsins yrðu kosnir sérstaklega og sætu óháð afstöðu löggjafarvaldsins. Með því móti yrðu þessar höfuðvaldastofnanir sjálfstæðari hvor um sig. Kjósendur fengju bein áhrif á það hvernig framkvæmdavaldið er skipað. Stjórnmálaleg ábyrgð yrði að sama skapi skýrari. Þó að hugmyndir í þessa veru hafi oftar en einu sinni verið settar fram og ræddar hafa þær hins vegar ekki fengið almennan hljómgrunn.
Þingræðisreglan stendur þar á móti sannarlega dýpri rótum í íslenskri þjóðfélagsgerð og stjórnskipan, þó að hún byggi fyrst og fremst á stjórnskipulegum venjurétti allt frá 1904. Hún tryggir að því leyti skilvirkni, að framkvæmdavaldið hefur að öllu jöfnu fyrirfram öruggan þingmeirihluta fyrir málum sínum. Kjósendur hafa hins vegar aðeins óbein áhrif á skipan framkvæmdavaldsins.Við ríkjandi aðstæður sýnist ekki vera mikill jarðvegur fyrir afnámi þingræðisreglunnar eða sérstakt tilefni vera til þess. Þvert á móti eru fremur rök fyrir því að styrkja þingræðisskipulagið með því að binda þingræðisregluna í stjórnarskrá á skýran og afdráttarlausan hátt og eyða ýmsum óvissuatriðum er lúta að framkvæmd hennar.
Hlutverk þjóðhöfðingjans og staða hans gagnvart valdastofnunum ríkisins er sérstakt skoðunarefni í þessu ljósi. Hún getur eðlilega verið með ýmsu móti. Í 2. gr. stjórnarskrárinnar er forseti Íslands formlega tengdur bæði löggjafarvaldinu og framkvæmdavaldinu. En hafa verður í huga, þegar stjórnarskráin minnist á forseta Íslands eða forseta lýðveldisins, að sum ákvæði taka til hans persónulega, en önnur ákvæði fela hins vegar í sér, að átt er við ríkisstjórnina eins og vikið hefur verið að. Augljóst er til dæmis, að ákvæði 9. gr. stjórnarskrárinnar lúta einvörðungu að forseta persónulega þar sem mælt er fyrir um, að hann megi ekki vera alþingismaður né hafa með höndum launuð störf í þágu opinberra stofnana eða einkaatvinnufyrirtækja. Þegar kveðið er á um það í 21. gr., að forseti lýðveldisins geri samninga við önnur ríki er hins vegar óefað átt við ríkisstjórnina með hliðsjón af 1. mgr. 11. gr., 1. mgr. 13. gr. og 14. gr.stjórnarskrárinnar.
Algengt er að skilgreina hlutverk forseta Íslands á þann veg, að hann sé fyrst og fremst einingartákn þjóðarinnar og hlutverk hans sé því öðru fremur táknrænt bæði inn á við og eins út á við gagnvart öðrum þjóðum.[6] Segja má að tilvera embættisins ein og sér feli þetta í sér. En að öðru leyti er ekki vikið að þessu hlutverki í stjórnarskránni, enda vandséð hvernig það yrði skilgreint. En ef til vill má segja, að þær takmarkanir á persónulegum valdheimildum forseta, sem stjórnarskráin geymir, feli með óbeinum hætti í sér stjórnskipulegt einingarhlutverk hans. Forseti Íslands hefur nú skilgreindu stjórnskipulegu hlutverki að gegna við stjórnarmyndanir innan þeirra marka sem þingræðisreglan setur. Þá er mælt fyrir um það í 26. gr. hverjar afleiðingar það hefur, að hann neitar að fara að tillögu ráðherra um að staðfesta lög frá Alþingi. Í reynd felur það ákvæði í sér vald forseta til þess að vísa þeim lögum til þjóðaratkvæðis. Að öðru leyti hefur forseti aðallega formlega en ekki efnislega aðkomu að stjórnarathöfnum.
Sumir fræðimenn líta svo á, að með málskotsákvæðinu í 26. gr. stjórnarskrárinnar hafi verið dregið úr völdum þjóðhöfðingjans frá því sem var fyrir lýðveldisstofnun.[7] En þeir fræðimenn eru einnig til, sem telja að með þessu hafi völd forseta sem persónu verið aukin.[8] Enn aðrir telja, að ákvæðið sé óvirkt með vísan til annarra greina stjórnarskrárinnar og að persónulegar valdheimildir þjóðhöfðingjans hafi ekki breyst við lýðveldisstofnun.[9] Það fellur fyrir utan umfang þessarar greinar að taka afstöðu til þessara ólíku túlkunarhátta. En það sker óneitanlega í augu, hversu ólíkar niðurstöður fræðimanna eru, þegar kemur að túlkun þessarar mikilvægu greinar.
II.1. Þingvilji og þjóðarvilji.
Við endurskoðun stjórnarskrárinnar hlýtur hins vegar að koma til athugunar, hvort á þessari skipan eru einhverjir þeir ágallar, sem kalli á breytingar. Um það geta eðlilega verið skiptar skoðanir. Í því sambandi er á það að líta, að í raun og veru gengur það þvert á þingræðisregluna að fela þjóðhöfðingja sem framkvæmdavaldshafa vald, sem hann þarf ekki að bera ábyrgð á gagnvart Alþingi. Það er einnig til þess fallið að leiða beinlínis til óskilvirkni og árekstra, ef framkvæmdavaldinu er skipt þannig að hluti þess er háður þingræðisreglu en annar ekki. Blanda af forsetaræði og þingræði er óheppileg út frá sjónarmiðum skýrleika og stjórnfestu.
Í því ljósi sýnist það vera nokkuð sérstök regla, að þjóðhöfðingi í landi, er byggir á þingræðisreglu, hafi vald til þess að hafna tillögu um staðfestingu laga, sem borin er fram af ráðherra, sem bundinn er af þingræðisreglunni, hvort sem afleiðingin er sú, að þau séu þar með úr sögunni eða gangi til þjóðaratkvæðis. Ljóst er að slíkur ágreiningur milli tveggja handhafa framkvæmdavaldsins um staðfestingu laga getur leitt til bæði óvissu og lausungar og veikt í veigamiklum atriðum grundvöll þingræðisreglunnar. Því hefur verið haldið fram, að synjun forseta um staðfestingu laga geti leitt til afsagnar eftir atvikum annað hvort ríkisstjórnar eða forseta.[10] Þessi skipan mála getur því haft í för með sér stjórnarkreppu og jafnvel leitt til stjórnskipunarkreppu. Sú varð þó ekki raunin í það eina skipti sem forseti hefur synjað lögum um staðfestingu árið 2004.
Á móti þessu sjónarmiði hafa verið færð þau rök, að mikilvægt geti verið að búa svo um hnútana, að unnt sé að ráðgast við þjóðina, ef meirihluti Alþingis þykir ganga þvert gegn skýrum vilja þjóðarinnar eða mál þykir alveg einstakt að mikilvægi.Hér er vissulega erfitt um vik að koma skilgreiningum við. Í það eina sinn, sem forseti Íslands hefur synjað um staðfestingu laga byggði hann ákvörðun sína á þeirri röksemd og því mati, að brúa þyrfti gjá, sem hefði myndast milli þingvilja og þjóðarvilja.[11] Ef út frá því er gengið, að við slíkar aðstæður sé heppilegt, að úrræði sé fyrir hendi til að leggja mál í dóm þjóðarinnar, þarf að skoða sérstaklega hvernig því verður best fyrir komið. Líta verður svo á, að í húfi séu fyrst og fremst hagsmunir almennings. Í því ljósi þarf að hafa í huga, að forseti getur við ákvörðun um staðfestingu eða synjun laga látið allt önnur sjónarmið ráða en þessa tilgreindu almannahagsmuni. Til að mynda getur hann við svipaðar aðstæður með fullkomlega eðlilegum og lögmætum rökum og mati á öllum aðstæðum höfðað til þeirra hagsmuna, að meira sé um vert að varðveita þá stöðu, að þjóðhöfðinginn sé einingartákn en að koma einum tilteknum lögum í þjóðaratkvæði.[12] Forseti hefur einnig hafnað utanaðkomandi óskum um synjun á staðfestingu laga með þeim rökum, að hann teldi ágreining um þau heyra undur dómstóla en ekki þjóðina.[13] Við slíkar aðstæður gætir 26. gr. stjórnarskrárinnar ekki þeirra hagsmuna almennings að fá mál til sinna kasta. Sama aðstaða væri upp á teningnum, ef á þann veg stæði, að forseti væri beinlínis svo málefnalega hliðhollur meirihluta þings í tilteknu máli, að hann teldi sig ekki geta varið synjun af þeim sökum. Í öllum tilvikum getur mismunandi mat forseta verið bæði rökrétt og málefnalegt, þó að það horfi með ólíkum hætti við því álitaefni, hvort kjósednur eigi að leiða einstök mál til lykta fremur en þingið.
Að öllu athuguðu sýnast því vera gild rök,með tilliti til áðurgreindrar skilgreiningar og vísan til þeirra almannahagsmuna, sem í húfi eru, að koma því fyrir með öðrum stjórnskipulegum hætti, hvernig skjóta má einstökum samþykktum lögum til úrslitadóms þjóðarinnar. Næsta óhugsandi er, að slíkar aðstæður komi upp nema þær eigi aðdraganda í mjög svo djúpum ágreiningi stjórnar og stjórnarandstöðu. Eðlilegra virðist því að búa stjórnskipulegan farveg til lausnar slíkum vanda innan vébanda Alþingis til að mynda með því móti, að ákvörðun þar um byggist á mati tiltekins minnihluta þingmanna. Sú leið hefur til að mynda verið farin í dönsku stjórnarskránni. Þess er einnig að gæta, að sættir eða málamiðlanir um löggjafarmálefni er aðeins unnt að gera á Alþingi. Það er eðlilegt og málefnalegt sjónarmið að haga stjórnskipunareglum svo, að þær stuðli fremur að sáttum og málamiðlunum en árekstrum. Fyrir þá sök sýnist ennfremur rétt að gera breytingar á stjórnarskránni að þessu leyti.
II.2. Er einingarhlutverkið eitt og sér nóg?
Eins og vikið hefur verið að hafa þau sjónarmið verið sett fram, að þjóðkjör forseta Íslands samkvæmt stjórnarskrá feli í raun og veru í sér, að hann hafi meiri persónulegar valdheimildir en á hefur reynt eða lesa má berum orðum út úr texta stjórnarskrárinnar.[14] Ekki er unnt að útiloka, að forsetaembættið þróist í framtíðinni að einhverju leyti í ljósi slíkra kenninga, ef ekki eru tekin af tvíkmæli um þau atriði, sem eru álitaefni að þessu leyti. Í því sambandi er ennfremur á það að líta, að sjálfstæð þróun forsetaembættisins utan og ofan við þingræðisregluna getur augljóslega leitt til margs konar stjórnskipulegra árekstra og veikt grundvöll hennar þegar fram líða stundir. Mikilvægt er því að búa svo um hnútana í stjórnarskrá, að orð og athafnir allra framkvæmdavaldshafa lúti þingræðisreglunni. Framhjá því verður ekki litið að, ólíkar túlkanair fræðimanna á persónulegum valdheimildum forseta geta augljóslega leitt til stjórnskipulegra vandræða eftir því sem tímar líða.
Framhjá því verður hins vegar ekki horft, að það er nokkurt umhugsunarefni í ríkjum, sem byggja á þingræðisreglu, að raunverulegt skilgreint stjórnskipulegt hlutverk þjóðhöfðingjans er einatt fremur lítið eða jafnvel ekkert. Víðast hvar eru þjóðhöfðingjaembætti þó tengd að formi bæði löggjafarvaldi og framkvæmdavaldi. Í Svíþjóð hefur hins vegar verið slitið á öll slík formleg og efnisleg tengsl.
Hættan er sú, að smám saman geti fjarað undan þjóðhöfðingjaembættum sé þeim ekki ætluð gild skilgreind stjórnskipuleg verkefni umfram það óskilgreinda hlutverk að vera einingartákn þjóðarinnar, þó að hér skuli síður en svo gert lítið úr því. Og þá getur sú spurning vaknað hvort raunveruleg stjórnskipuleg þörf er fyrir sérstakt þjóðhöfðingjaembætti. Álitaefnið er, hvort óskilgreint einingarhlutverk sé nægjanleg undirstaða fyrir embætti þjóðhöfðingja.
Þegar horft er til framtíðar sýnast hvað sem öðru líður standa ýmis gild rök til þess að skilgreina betur og skýrar en nú er gert í stjórnarskrá stjórnskipulegt hlutverk forseta Íslands. Þetta á við hvort heldur menn kjósa að halda embættinu að mestu óbreyttu að efni til, minnka hlut þess eða auka veg þess og virðingu. Mikilvægt er að við endurskoðun á hlutverki og stöðu forsetans sé það haft að markmiði að gera grundvallarreglurnar um valdgreiningu og þingræði skýrari og ótvíræðari.
Til þess að ná slíkum sjónarmiðum fram má að sjálfsögðu fara ýmsar leiðir. Ein er sú að halda forsetaembættinu að mestu óbreyttu að teknu tilliti til þeirra athugasemda um efnis- og formbreytingar , sem áður er getið. Þessi leið hefur eðli máls samkvæmt minnsta röskun í för með sér frá því sem verið hefur.
Önnur leið væri að fara að fordæmi Svía. En með stjórnarskrárbreytingunni í byrjun áttunda áratugarins var þar slitið formlegum og efnislegum tengslum milli konungs annars vegar og löggjavarvalds og framkvæmdavalds hins vegar. Eftir stendur þá aðeins óskilgreint stjórnskipulegt einingarhlutverk þjóðhöfðingjans. Hér þarf að hafa í huga, að eðlilegt getur verið, að önnur sjónarmið gildi um stjórnskipulega stöðu þjóðhöfðingja í ríkjum þar sem embættið gengur að erfðum. Þau rök sem lágu að baki breytingunum í Svíþjóð eiga ekki endilega með sama hætti við í lýðveldum, þar sem kjör forseta byggir á lýðræðislegum leikreglum.
II.3. Þjóðhöfðinginn og löggjafarvaldið.
Þriðji kosturinn, sem hér skal nefndur og felur í sér nýja nálgun að viðfangsefninu, miðar að því að auka veg embættis forseta Íslands. Ein leið í því efni gæti falist í því að tengja embætti forseta Íslands löggjafarvaldinu bæði að formi og efni og rjúfa um leið formleg og efnisleg tengsl við framkvæmdavaldið. Ætti það að vera rökrétt þegar til þess er horft, að Alþingi er samkvæmt þingræðisreglunni sett skör hærra en framkvæmdavaldið. Stjórnskipulegt hlutverk forseta Íslands yðri jafnframt eflt með því móti að bæta við verkefni þess hlutverki forseta Alþingis með öllum þeim skyldum og þeirri ábyrgð er því fylgja. Forseti Íslands verði áfram þjóðkjörinn og fari samkvæmt stjórnarskrá með löggjafarvald ásamt með Alþingi, en hafi þar ekki atkvæðisrétt.
Það yrði síðan embættisskylda forseta að staðfesta samþykkt lagafrumvörp með undirskrift sinni án atbeina ráðherra. Staðfesting laga yrði þar með tekin úr höndum framkvæmdavaldsins bæði að formi og efni. Í því yrði fólgin grundvallarbreyting. Með þessu móti fengjust um leið skýrari línur í valdgreiningu milli framkvæmdavalds og löggjafarvalds. Með vissum hætti má segja, að aðkoma framkvæmdavaldsins að staðfestingu laga byggi á gömlum hugmyndum um valdajafnvægi á milli löggjafarvalds og framkvæmdavalds, sem í reynd voru úr sögunni með viðurkenningu þingræðisreglunnar.
Ef horfið yrði að slíkri nýskipan yrði að endurskoða hlutverk ríkisráðs. Því mætti til að mynda viðhalda í breyttri mynd sem stjórnskipulegum vettvangi þar sem forseti fæli ráðherrum með formlegum hætti ný lög til birtingar og framkvæmdar. Ríkisráð er nú vettvagnur þar sem framkvæmdavaldið staðfestir lög frá Alþingi. Með nýrri skipan yrði það vettvangur þar sem þjóðhöfðinginn í nafni Alþingis legði lög þess fyrir ríkisstjórn til framkvæmdar. Það sýnist vera í betra samræmi við stöðu Alþingis gagnvart framkvæmdavaldinu. Rétt væri einnig að festa í stjórnarskrá þá stjórnskipunarvenju að afgreiða megi mál, er undir ríkisráð falla, utan funda til bráðabirgða.
Eftir að þingræði komst á leikur ekki vafi á því, að Alþingi er æðsta valdastofnun þjóðarinnar. Því er um margt rökrétt, að þjóðhöfðinginn sé fyrst og fremst bæði að formi og efni tengdur þeirri stofnun og fái aukna vegsemd og hlutverk á þeim vettvangi. Með þessu móti fengi forseti Íslands veigamikið og skýrt afmarkað og skilgreint stjórnskipulegt hlutverk án þess að raska þyrfti þingræðisreglunni eða brjóta hana upp. Þetta hlutverk myndi að auki samræmast vel þeim almennu sjónarmiðum, að þjóðhöfðinginn eigi að vera einingartákn þjóðarinnar.
Rétt er að kveða á um, að þjóðkjörinn forseti hafi stuðning meirihluta þeirra, sem atkvæði greiða við forsetakjör. Þetta er því mikilvægara fái forsetinn veigamikið hlutverk við stjórn Alþingis. Ástæða er til að tryggja meiri festu en nú er við framboð til forsetakjörs, án þess að þrengja það svigrúm, að þjóðarhreyfingar fyrir nýjum forseta geti sprottið upp úr grasrótinni. Í því sambandi gæti meðal annars komið til skoðunar, að forsetaframbjóðendur þyrftu meðmæli tiltekins fjölda alþingismanna, til að mynda þriggja til fimm þingmanna, í stað meðmæla ákveðins fjölda kosningabærra manna eins og nú er. Annar kostur væri að gera auknar kröfur varðandi meðmælendur bæði að því er varðar fjölda og dreifingu. Ennfremur má telja eðlilegt, að sitjandi forseti geti boðið sig fram án meðmæla.
Staða forsetaembættisins er sérstök, einkum með tilliti til þess að því er öðru fremur ætlað að vera einingarafl í stjórnskipuninni. Með tilliti til þessarar sérstöðu eru rök fyrir því, að kjörtímabil forseta Íslands sé lengra en fjögur ár, sem er kjörtími þeirra, sem takast á um stjórnmálalegar ákvarðanir. Kjörtímabilið gæti þannig verið fimm til sjö ár. En jafnframt er eðlilegt að setja því mörk hversu mörg kjörtímabil forseti getur setið.
Í stjórnarskránni mætti kveða skýrt á um hlutverk forseta við myndun ríkisstjórnar í samræmi við þingræðisregluna, sem nauðsynlegt er að skilgreina. Þá væri eðlilegt, að forseti skipaði forsætisráðherra án meðundirritunar hans eins og nú er. Forseti hefði þannig umboð þingsins til þess að skipa æðsta mann framkvæmdavaldsins, þegar ljóst væri að skilyrðum þingræðisreglunnar um myndun ríkisstjórnar væri fullnægt. Síðan gæti það verið hlutverk forsætisráðherra að skipa aðra ráðherra.
Gildandi stjórnarskrárákvæði um aukastörf forseta þyrfti síðan annað hvort að gera fyllra og skýrara eða hugsanlega leysa það af hólmi með ákvæði um fjármálalega upplýsingaskyldu.
II.4. Önnur atriði, er lúta að æðstu stjórn ríkisins.
Loks skal gerð grein fyrir nokkrum öðrum atriðum er lúta að æðstu stjórn ríkisins og eðlilegt má telja að komi til athugunar við endurskoðun stjórnarskrárinnar, þó að þau verði ekki tæmandi talin.
Má í því sambandi nefna að ákveða mætti í stjórnarskrá, að á grundvelli almennra laga geti ríkisstjórn með reglugerð tekið ákvarðanir um skipulag stjórnarráðsins, þar á meðal fjölda ráðuneyta og verkefni þeirra. Þá kæmi einnig til álita að ákveða í stjórnarskrá lágmarks– og hámarkstala ráðherra í ríkisstjórn Íslands. Í nútíma þjóðfélagi getur verið þörf á meiri sveigjanleika í þessum efnum en verið hefur. Einnig er á það að líta, að í ljósi þeirra viðhorfa að gera gleggri skil á milli valdþátta í stjórnskipuninni er eðlilegt, að ríkisstjórnin sjálf hafi meir um það að segja en nú er hvernig stjórnarráðið er skipulagt.
Rétt er að festa embætti umboðsmanns Alþingis í stjórnarskrá og kveða þar á um sjálfstæði þess. Jafnframt yrðu settar formreglur um kjör umboðsmanns á Alþingi. Í ljósi þess hversu mikilvægu hlutverki umboðsmaður Alþingis gegnir til þess að hafa eftirlit með stjórnsýslunni er aðlilegt að treysta stöðu embættisins með stjórnskipulegum hætti.
Rétt er einnig að gera ákvæði um dómstóla fyllri og ákveða stöðu Hæstaréttar sem æðsta dómstóls landsins í stjórnarskrá, en það er nú aðeins gert með óbeinum hætti. Þá er eðlilegt að skýrt sé kveðið á um það í stjórnarskrá eins og stjórnskipunarvenja stendur til, að dómstólar skeri úr um hvort lög eru í samræmi við stjórnarskrá rétt eins og þeir skera úr um embættistakmörk yfirvalda. Þá mælir margt með því að leggja eigi niður landsdóm og fela Hæstarétti meðferð þeirra mála, sem landsdómi hafa verið falin varðandi ráðherraábyrgð.
Einnig kæmi til álita að setja ákvæði um ákæruvaldið og ríkissaksóknara og mæla fyrir um sjálfstæði hans í stjórnarskrá. Það má teljast eðlilegt að tryggja óumdeilt sjálfstæði ákæruvaldsins með þeim hætti.
III. Staða löggjafarvaldsins og jafnvægi milli stjórnar og stjórnarandstöðu.
Í þingræðisskipulagi þar sem framkvæmdavaldið styðst jafnan við fyrirfram ákveðinn meirihluta á löggjafarþinginu getur verið nauðsynlegt að tryggja stöðu minnihlutans eða stjórnarandstöðunnar með ýmsu móti. Þetta er mikilvægt til þess að viðhalda eðlilegu jafnvægi við meðferð mála á löggjafarstigi og ennfremur í þeim tilgangi að tryggja nauðsynlegt og óumdeilt eftirlit löggjafarvaldsins með framkvæmdavaldinu. Eðlilegt er því við endurskoðun stjórnarskrárinnar að huga bæði að stöðu þingsins og minnhlutans gagnvart framkvæmdavaldinu.
Við ríkjandi aðstæður er forseti Alþingis að jafnaði háður stuðningi þess meirihluta, er stendur að ríkisstjórn á hverjum tíma. Með því að fela forseta Íslands að vera jafnframt ábyrgur fyrir stjórn Alþingis væri komið á þeirri skipan að þingforsetinn væri sjálfstæður og óháður báðum hlutum þingsins, bæði stjórn og stjórnarandstöðu. Slík skipan mála væri til þess fallin að styrkja stöðu löggjafarvaldsins gagnvart framkvæmdavaldinu og tryggja að því leyti betra jafnvægi við stjórn þingsins. Vandséð er, að þeim tilgangi verði náð með öðrum hætti þannig að betur mætti fara. Til þess hefur meðal annars verið horft varðandi þessa hugmynd, að í Bandaríkjunum gegnir varaforsetinn hlutverki sem forseti öldungadeildarinnar. Ennfremur hefur það verið virt, að á Bretlandi er sú stjórnskipunarvenja, að forseti neðri málstofunnar segir sig úr flokki þegar hann hefur verið kjörinn og tekur eftir það ekki þátt í atkvæðagreiðslum. Aðstæðum verður að sjálfsögðu ekki jafnað við þessi stóru þjóðþing, þó að taka megi af þeim mið.
Sama tilgangi myndi þjóna að færa tilteknum minnihluta Alþingis, t.d. 25 þingmönnum, mat á því hvort rök standi til að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu um gildistöku nýsamþykktra laga líkt og er í Danmörku. Mikilvægt væri að setja skýrar reglur í stjórnarskrá um alla framkvæmd og málsmeðferð. Í því sambandi er brýnt að varðveita þá stöðu, að ábyrgð á öflun tekna í ríkissjóð og ráðstöfun þeirra sé á sömu hendi. Því er rétt að undanskilja skattalög, fjárlög og önnur lög sem mæla fyrir um veigamikla ráðstöfun ríkistekna þannig að þau verði ekki borin undir þjóðaratkvæði með þessum hætti. Einnig kæmi til álita að undanskilja almenn hegningarlög. Jafnframt væri eðlilegt að kveða á um lágmarksþátttöku kosningabærra manna og jafnvel gera kröfur um aukinn meirihluta, ef kosningaþátttaka er lítil. Þetta má gera með ákvæði um að tiltekið hlutfall atkvæðisbærra manna, til að mynda þriðjung, og meirihluta þeirra, sem atkvæði greiða, þurfi til þess að fella lög í þjóðaratkvæðagreiðslu, sem Alþingi hefur áður samþykkt.
Sú regla, að framkvæmdavaldið staðfesti löggjöf, sem Alþingi hefur samþykkt, er í sjálfu sér umhugsunarefni, enda öðru fremur byggð á hugmyndum, sem ekki eiga lengur við í íslenskri stjórnskipun. Um margt er rökréttara að staðfesting laga fari fram á vettvangi löggjafarþingsins sjálfs. Því hlutverki væri eðlilega fyrirkomið í höndum þjóðkjörins forseta sem jafnframt væri forseti Alþingis og óháður framkvæmdavaldinu eins og grein hefur verið gerð fyrir varðandi breytt hlutverk forseta Íslands. Undirritun forseta fæli í sér staðfestingu á því, að lög hefðu verið sett með stjórnskipulega réttum hætti. Staðfestingin væri embættisskylda, nema í þeim tilvikum, þar sem tiltekinn hluti þingmanna hefði metið þjóðaratkvæðagreiðslu nauðsynlega.
Til athugunar er hvort forseti gæti, að ósk tiltekins hluta alþingismanna, t.a.m. 25 þingmanna, eða þingnefndar skotið samþykktu lagafrumvarpi til úrskurðar Hæstaréttar, ef verulegur vafi þykir leika á, hvort lögin samrýmast stjórnarskrá eða ekki. Slíkt fyrirkomulag gæti stuðlað að vandaðri lagasetningu og jafnvel komið í veg fyrir óþarfa deilur og árekstra.
Þá standa skýr rök til þess að færa þingrofsréttinn frá framkvæmdavaldinu, eða í raun forsætisráðherra, alfarið til Alþingis. Forseti Íslands myndi þá aðeins geta rofið Alþingi samkvæmt ákvörðun þess sjálfs. Með því móti yrði þingrofsvaldið alfarið flutt til Alþingis. Þingrofsréttur í höndum Alþingis myndi augljóslega styrkja stöðu þess og einnegin stuðla að betra jafnvægi milli löggjafarvaldsins og framkvæmdavaldsins. Sú skipan fellur betur að meginreglunni um greiningu ríkisvaldsins en sá háttur, sem nú er á hafður. Jafnframt væri eðlilegt, að forseti Íslands samkvæmt vilja Alþingis kallaði það saman og frestaði fundum þess. Þar með væri það hlutverk tekið úr höndum forsætisráðherra og fært þinginu sjálfu.
Öll þau atriði, sem hér hafa verið nefnd eiga að efla Alþingi gagnvart framkvæmdavaldinu og ennfremur í ýmsum efnum að styrkja stöðu stjóarnarandstöðunnar, en fyrir hvoru tveggja sýnast vera gild rök. Eftir sem áður yrði frumkvæði að lagasetningu eðli máls samkvæmt að mestu hjá framkvæmdavaldinu svo sem verið hefur.
- IV. Beint lýðræði.
Gildandi stjórnarskrá geymir fá ákvæði um efni, sem leggja þarf fyrir þjóðina til úrskurðar í allsherjaratkvæðagreiðslu. Það er sérstakt athugunarefni hvort og í hvaða mæli þjóðin vill takmarka umboð og ábyrgð löggjafarsamkomunnar með áskilnaði um þjóðaratkvæðagreiðslur. Þar takast annars vegar á sjónarmið um skilvirkni, heildarsýn og ábyrgð, sem eðlilegt er að stjórnarskrárgjafinn geri til þeirra sem ákvarðanir taka og hins vegar sjónarmið um, að borgararnir taki sjálfir endanlegar ákvarðanir um tiltekin málefni. Það getur vitaskuld farið nokkuð eftir eðli mála og aðstæðum í einstökum tilvikum, hvernig þessi sjónarmið vegast á.
Annars vegar getur verið um það að ræða, að tiltekin löggjafarmál skuli samkvæmt stjórnarskrá leggja fyrir þjóðina til atkvæðagreiðslu. Þjóðaratkvæði yrði þannig skylda í fyrirfram ákveðnum tilvikum. Hins vegar má setja stjórnskipunarreglur um það, hvernig unnt er að viðhafa þjóðaratkvæði í einstökum málum eftir sjálfstæðu mati á hverjum tíma. Það getur svo verið eftir atvikum með ólíkum hætti í höndum hverra það mat er.
Samkvæmt gildandi stjórnarskrá er skylt að efna til þjóðaratkvæðagreiðslu í þremur tilvikum. Hafi Alþingi samþykkt með ¾ hluta atkvæða ósk um þjóðaratkvæði til að leysa forseta Íslands frá störfum, sbr. 11. gr stjskr. Hafi forseti Íslands synjað samþykktu lagafrumvarpi staðfestingar, sbr. 26. gr. stjskr. Hafi Alþingi samþykkt breytingar á kirkjuskipan ríkisins, sbr. 79. gr. stjskr. Ýmis rök hníga til þess, að stjórnarskráin mæli fyrir um fleiri kosti í þessu efni bæði um málefni, sem skylt ætti að vera að hafa þjóðaratkvæði um og eins efni, þar sem um gæti verið að ræða sjálfstætt mat. Hér skal gerð grein fyrir nokkrum hugmyndum í þessu efni.
Fyrst verða nefnd löggjafarmál, þar sem til álita kemur að skylt verði að leggja ákvarðanir Alþingis fyrir þjóðina til þess að fá endanlega niðurstöðu.
Í því sambandi getur komið til athugunar, hvort stjórnarskráin eigi aðeins að geyma grundvallarákvæði um kosningareglur og kosningafyrirkomulag. Löggjafinn hafi þannig meira svigrúm til þess að ákveða lagareglur um þetta efni innan þeirra marka,sem stjórnarskráin setur, en með áskilnaði um samþykki meirihluta þjóðarinnar í allsherjaratkvæðagreiðslu og lágmarksþátttöku kosningabærra manna. Hér liggur sú hugsun til grundvallar, að almenningur þurfi að samþykkja með beinum hætti leikreglur um kjör fulltrúa sinna, en þeir ráði ekki slíku máli til lykta að mestu upp á eigin spýtur eins og gildandi skipan gerir ráð fyrir.
Stjórnarskrárbreytingar þurfa nú samþykki tveggja þinga með almennum þingkosningum á milli. Afstaða til stjórnarskrárbreytinga kemur því í raun réttri aðeins með óbeinum hætti til kasta kjósenda því að mörg önnur sjónarmið koma til álita þegar greidd eru atkvæði í þingkosningum. Til athugunar er, að gildistaka stjórnarskrárbreytinga eftir samþykki síðara þings verði háð samþykki þjóðarinnar í allsherjaratkvæðagreiðslu með lágmarksþátttöku kosningabærra manna og meirihluta þeirra, sem atkvæði greiða. Augljóst virðist, að gild rök standi til þess að fólkið sjálft taki með beinum hætti endanlega ákvörðun um sjálfa stjórnskipunina. Þessi háttur er til að mynda hafður á í Danmörku. En því er auðvitað ekki að neita, að með þessu móti geta stjórnarskrárbreytingar orðið þyngri í vöfum en ella. En það er á hinn bóginn eðli stjórnarskrárákvæða að geta staðið lengur en almenn lög og við alla breytingu á þeim þurfi að hafa meira við.
Gildandi stjórnarskrá útilokar aðild Íslands að alþjóðasamtökum, þar sem fullveldisrétti er að einhjverju leyti deilt með öðrum þjóðum. Í þeim tilgangi að gefa stjórnskipulegt svigrúm til þess að setja slík mál á dagskrá er nauðsynlegt að ákveða í stjórnarskrá hvernig með slík mál eigi að fara þyki ástæða til. Rétt er, að ákvarðanir þar að lútandi séu teknar með lögum og áskilnaði um samþykki þjóðarinnar í allsherjaratkvæðagreiðslu og kröfu um lágmarksþátttöku atkvæðisbærra manna, t.a.m. þriðjungs, og um aukinn meirihluta, t.a.m. tvo þriðju hluta, þeirra sem atkvæði greiða. Ástæða er til að gera ríkar kröfur um breiða samstöðu þjóðarinnar, ef ákvarðanir af þessu tagi komast á dagskrá. Óumdeilt er að þjóðin sjálf hafi þar úrslitavald.
Þá kemur til skoðunar með hvaða hætti er unnt að mæla fyrir um þjóðaratkvæði eftir sjálfstæðu mati á hverjum tíma. Gildandi stjórnarskrá gerir ekki ráð fyrir slíkum kostum. En hér skulu nefnd þrjú möguleg nýmæli þar að lútandi.
Fyrst ber að nefna í því sambandi þann möguleika, sem áður hefur verið á minnst, að tiltekinn minnihluti þingmanna geti lagt mat á það hvort nýsamþykktum lögum verði skotið til þjóðaratkvæðis með þeim skilyrðum, sem þar greinir. Þar væri fyrst og fremst um að ræða eins konar öryggisákvæði, ef djúp gjá þætti hafa myndast milli þingvilja og þjóðarvilja. Í ljósi þessa sérstaka eðlis slíkrar heimildar þykir ástæða til að gera ríkar kröfur um kosningaþátttöku eins og áður hefur verið gerð grein fyrir.
Eðlilegt er einnig að sett verði ákvæði í stjórnarskrá um málsmeðferð, ef Alþingi kýs að gera gildi laga háð því skilyrði, að þjóðin samþykki þau við allsherjaratkvæðagreiðslu. Sama á við ef Alþingi kýs að leggja stefnumarkandi ákvarðanir í dóm þjóðarinnar. Það gæti til að mynda átt við um það hvort hefja ætti viðræður um aðild að alþjóðasamtökum, sem hefðu bein áhrif á löggjöf og stjórnskipan landsins. Stjórnarskráin þarf að mæla fyrir um lágmarksþátttöku kosningabærra manna í tilvikum sem þessum.
Ennfremur má ákveða í stjórnarskrá að setja megi með lögum reglur um það hvernig mál, sem heyra undir sveitarstjórnir, skuli borin undir atkvæði íbúa í einstökum sveitarfélögum.Ef til vill er það ekki síst á sviði sveitarstjórnarmála, sem atkvæðagreiðslur íbúa geta orðið virkur þáttur í ákvörðunartöku um einstök mikilvæg stefnumarkandi málefni. Á þessu sviði gæti einnig verið hugsanlegt að binda með stjórnskipulegum hætti, að með lögum mætti ákveða, að kjósendur gætu með skilgreindum aðferðum haft frumkvæði að því að ákveðin mál, er undir sveitarstjórn heyra, verði ákvörðuð í allsherjaratkvæðagreiðslu. Í lögum mætti einnig gera kröfur um lágmarksþátttöku.
V Niðurstaða
Nú er það svo, að þjóðfélagið lagar sig eðlilega að gildandi stjórnskipunarreglum þó að þeim kunni að vera í ýmsu áfátt. Allar breytingar raska því einhverjum hagsmunum, hvort sem þeir eru af stjórnmálalegum toga eða öðrum. Það liggur því í hlutanna eðli að erfitt betur verið um vik að koma fram umfangsmiklum breytingum á þessu sviði eins og sagan sýnir. Mikils er því um vert að byggja á þeim grunni, sem vel hefur reynst í stað þess að finna honum nýjan stað. En íhaldssöm sjónarmið af því tagi eiga hins vegar ekki að útiloka, að menn ljái eyra hugmyndum, sem miða að því að fella mikilvæga þætti stjórnskipunarinnar betur en verið hefur að þeim grundvallarreglum, sem hún er reist á.
Þó að reynslan sýni að gildandi stjórnskipunarreglur hafi ekki leitt til alvarlegra stjórnskipunarvandræða eru þær bæði óskýrar og ómarkvissar um svo margt, að full ástæða er til að huga að því hvernig þeim verður best skipað til frambúðar þannig að draga megi úr líkum á stjórnskipulegum árekstrum. Hér hefur verið hreyft hugmyndum varðandi þrjú viðfangsefni á þessu sviði. Markmið með þeim er að draga upp skýrari línur um greiningu valdheimilda, treysta þingræðið, gefa einingarhlutverki forsetans aukið gildi, bæta jafnvægi milli löggjafarvalds og framkvæmdavalds og rýmka ákvæði um þjóðaratkvæði. Ekki hafa verið tök á að fara eins ítarlega í sakirnar og æskilegt hefði verið. Ætlunin var aðeins að draga upp höfuðlínur í mynd af þessum þremur viðfangsefnum. Sumar hugmyndirnar fela að einhverju leyti í sér verulegar grundvallarbreytingar á skipan æðstu stjórnar ríkisins. Eins og allar hugmyndir til breytinga byggja þær á huglægu mati. En þær hvíla á óbreyttum grunni viðurkenndra meginreglna. Á hinn bóginn má segja að reynt hafi verið að horfa á sum viðfangsefnin af öðrum kögunarhóli en venjulegast er.
Heimildir:
Ólafur Jóhannesson, Stjórnskipun Íslands, 1960.
Þór Vilhjálmsson, Synjunarvald forsetans,Afmælisrit Gauks Jörundssonar,1994.
Henrik Palmer Olsen,Magtfordelingen,2005.
Björn Þórðarson, Alþingi og frelsisbaráttan, 1951.
Jörgen Albæk Jensen,Parlamentarismens statsretlige betydning,1997.
[1] Alþingistíðindi 1944 A, bls. 11- 12.
[2] Gylfi Þ. Gíslason, Lýðræði og stjórnfesta,tímaritið Helgafell, nóv. 1945.
[3] Torfi Ásgeirsson, tímaritið Helgafell, jólahefti 1943.
[4] Sveinn Sigurðsson, Ný þjóðveldisstjórnarskrá, tímaritið Eimreiðin, 1. hefti 1950.
Ritstjórnargrein, tímaritið Eimreiðin, 2. hefti 1952.
[5] Jón Ormur Halldórsson, Löglegt en siðlaust, stjórnmálasaga Vilmundar Gylfasonar, Reykjavík 1985, kaflar 72 til 73.
[6] Ólafur Jóhannesson, Stjórnskipun Íslands, 1960, bls.113.
[7] Ólafur Jóhannesson, Hugleiðingar um stjórnarskrána, tímaritið Helgafell, nóv. 1945.
Bjarni Benediktsson, Endurskoðun stjórnarskrárinnar, Land og lýðveldi, 1965.
[8] Svanur Kristjánsson, Stofnun lýðveldis- Nýsköpun lýðræðis, Skírnir, vor 2002.
Sigurður Líndal, Stjórnskipluleg staða forseta Íslands, Skírnir, haust 1992.
[9] Þór Vilhjálmsson, Synjunarvald forsetans, afmælisrit Gauks Jörundssonar,1994.
Þórður Bogason, “og ég staðfest þau með samþykki mínu”, forseti Íslands og löggjafarvaldið, afmælisrit til heiðurs Gunnari G. Schram, 2002.
[10] Ólafur Jóhannesson, Stjórnskipun Íslands, 1960, bls 122-123.
Sigurður Líndal, Stjórnskipuleg staða forseta Íslands, Skírnir, haust 1992.
Sjá einnig Alþingistíðindi 1944,A, bls. 15.
[11] Yfirlýsing forseta Íslands í tilefni af synjun um staðfestingu laga um breytingu á útvarpslögum og samkeppnislögum, Bessastöðum 2. júní 2004.
[12] Yfirlýsing forseta Íslands í ríkisráði 13. janúar 1993 í tilefni af staðfestinug laga um evrópska efnahagssvæðið.
[13] Yfirlýsing forseta Íslands í tilefni af staðfestingu á laga um breytingar á almannatryggingarlögum, Morgunblaðið, 26. janúar 2001.
[14] Svanur Kristjánsson, Stofnun lýðveldis-Nýsköpun lýðræðis, Skírnir vor 2002.